荷蘭的土壤污染修復(fù)實踐在世界范圍內(nèi)久負盛名，其中最為業(yè)界所稱道的莫過于其完善的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)適用、監(jiān)管等制度。事實上，作為歐洲發(fā)達國家之一，在其經(jīng)濟發(fā)展過程中所面臨的污染地塊處置、土壤污染問題，與中國目前所面臨的大量歷史遺留土壤污染、亟需有效治理并推動修復(fù)后土壤安全再利用的情況十分相似。土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度為荷蘭構(gòu)筑土壤修復(fù)安全的標(biāo)尺，解讀這一制度能夠為中國推進《土壤污染防治法》的實施，建立健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系提供參考與借鑒。

• 荷蘭是歐洲較早針對土壤污染修復(fù)進行專門立法的國家

荷蘭是歐洲較早針對土壤污染修復(fù)進行專門立法的國家。1983年，荷蘭出臺《土壤修復(fù)(暫行)法案》(Soil Restoration(Temporary) Act)及土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，要求土壤污染的修復(fù)行為應(yīng)當(dāng)達到全國統(tǒng)一限值標(biāo)準(zhǔn)，雖然全國土壤環(huán)境質(zhì)量達到統(tǒng)一要求，但這種“一刀切”不區(qū)分對待的做法使大量土地因為不符合全國統(tǒng)一的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)而成為不合格土地，進而產(chǎn)生了大量閑置土地，與美國《超級基金法》早期的曲折發(fā)展如出一轍。1987年荷蘭頒布《土壤保護法案》(Soil Protection Act)，該法從原有的全國統(tǒng)一限值標(biāo)準(zhǔn)管理思維轉(zhuǎn)向基于特定場地利用風(fēng)險確定修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)值，開始在土壤污染修復(fù)中融入風(fēng)險管控理念。2006年，荷蘭頒布了專門的《土壤修復(fù)通令》(Soil Remediation Circular)，并多次更新修改，其中分門別類設(shè)置了不同情況下啟動修復(fù)和修復(fù)應(yīng)當(dāng)達致的法定要求。

秉持風(fēng)險控制的理念，荷蘭住房、空間規(guī)劃與環(huán)境部(Ministry of Housing,Spatial Planning and Environment，VROM)頒布了土壤修復(fù)三類標(biāo)準(zhǔn)：目標(biāo)值、篩選值和干預(yù)值。目標(biāo)值近乎于背景值，是生態(tài)系統(tǒng)風(fēng)險可忽略時的污染物濃度限值。篩選值用于篩選存在潛在風(fēng)險的污染地塊，即介于目標(biāo)值與篩選值之間的污染水平可直接被視為相對安全的，超過篩選值則應(yīng)啟動一系列風(fēng)險調(diào)查評估以確認是否存在需要啟動修復(fù)程序的風(fēng)險。干預(yù)值基于對人體健康與生態(tài)系統(tǒng)的潛在風(fēng)險而設(shè)定，污染水平超過干預(yù)值的限值則意味著土壤中存在對人體健康和生態(tài)系統(tǒng)不可接受的風(fēng)險，應(yīng)啟動污染修復(fù)程序。此外，對部分生態(tài)毒性或標(biāo)準(zhǔn)方法尚未完全明確的污染物，荷蘭制定了嚴重污染指示值，與干預(yù)值相比，該值具有較大的不確定性，土壤污染物監(jiān)測含量超過指示值時，需綜合考慮其他因素確定土壤是否受到嚴重污染。

在土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)值之外，荷蘭土壤環(huán)境保護法規(guī)還建立了一整套的土壤風(fēng)險評估規(guī)程?！锻寥佬迯?fù)通令》(2013年修訂)中針對不同的風(fēng)險受體，設(shè)定了標(biāo)準(zhǔn)化風(fēng)險評估(Standard Ri sk Assessment)和具體場地風(fēng)險評估(Site-specific As sessment)兩種土壤風(fēng)險評估程序，前者用以總體判斷是否存在不可接受的風(fēng)險，后者用以精確判斷具體場地的風(fēng)險水平。

荷蘭土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度經(jīng)過多年的發(fā)展，不僅形成了多元化、立體化的標(biāo)準(zhǔn)體系，更將風(fēng)險管控理念融入標(biāo)準(zhǔn)制度內(nèi)核，以其周密的管控要求為土壤污染修復(fù)實踐廓清法定邊界。

樹立風(fēng)險規(guī)制的標(biāo)準(zhǔn)管控理念，對修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的適用以控制污染風(fēng)險而非杜絕污染損害為目標(biāo)。

與土壤修復(fù)相關(guān)的《土壤保護法案》、《土壤質(zhì)量規(guī)定》(Soil Quality Regulation)、《土壤質(zhì)量指令》(Soil Ouality Decree)等法律規(guī)范構(gòu)建起一種“基于風(fēng)險的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系”，時刻以風(fēng)險為基礎(chǔ)進行標(biāo)準(zhǔn)控制。比如， 《土壤保護法案》《土壤修復(fù)通令》中嚴格區(qū)分嚴重污染標(biāo)準(zhǔn)和一般污染標(biāo)準(zhǔn)，對于嚴重污染情形(即對人體、生態(tài)系統(tǒng)等具有不可接受的重大風(fēng)險)應(yīng)啟動緊急修復(fù)程序(Urgent Remediat ion)，而對于一般污染則歸為非緊急修復(fù)情形 (Non-urgent Remediat ion)，雖然法律不得對責(zé)任人施加修復(fù)義務(wù)，但可要求責(zé)任主體進行長期管理(Long-term Management)，一旦目標(biāo)地塊的新建設(shè)或再開發(fā)利用增加了風(fēng)險水平則往往導(dǎo)致緊急修復(fù)的啟動?？梢?，風(fēng)險管控理念以及風(fēng)險管控的成本效益分析理念已經(jīng)深深嵌入荷蘭土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度內(nèi)核。

例如，修復(fù)干預(yù)值對其適用對象的種類劃分非常細致，以求精確地判斷每一地塊的風(fēng)險。2001年新修訂的干預(yù)值中，包括了針對“帶有花園的住宅區(qū)”“兒童游樂場所”“廚房、菜園”“非農(nóng)場的農(nóng)業(yè)用地”“自然綠地、運動場地、城市公園”等細致分類的用地類型，以及“食用受污染土壤顆?！薄敖?jīng)皮膚接觸受污染土壤顆?！薄拔胧芪廴就寥李w?！薄拔耸芪廴菊魵狻薄笆秤檬芪廴巨r(nóng)作物”“經(jīng)飲用水接觸”等不同的曝露途徑，分門別類地對污染土壤風(fēng)險進行評估，并做相應(yīng)的污染物濃度限值要求。

荷蘭土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)并不采用針對不同用途的土地適用不同形式的標(biāo)準(zhǔn)的做法，雖然對土地風(fēng)險判斷適用條件十分精細，但對于所有的地塊均通過干預(yù)值、篩選值判斷是否存在需要啟動修復(fù)的風(fēng)險，超過篩選值的地塊則進一步課以風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)以進一步確定是否應(yīng)當(dāng)啟動修復(fù)。這種模式形成干預(yù)值(針對不可接受風(fēng)險水平)直接啟動、篩選值加風(fēng)控型標(biāo)準(zhǔn)共同判斷是否啟動修復(fù)的有序篩選標(biāo)準(zhǔn)體系，而且在風(fēng)險評估中還進一步區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)化風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)與具體地塊風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)以精細篩選判斷具體地塊的風(fēng)險水平，是一種差別化判斷的成熟做法。

對于因標(biāo)準(zhǔn)化機理未明確(生態(tài)毒性、標(biāo)準(zhǔn)化方法論等因素不明)的污染物，即使未能將其納入標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，也設(shè)定了污染風(fēng)險指示值，體現(xiàn)了對未知環(huán)境風(fēng)險謹慎防范的風(fēng)險預(yù)防原則。

制度的價值目標(biāo)明確包含了對人體健康安全與生態(tài)安全的關(guān)切，尊重自然規(guī)律在標(biāo)準(zhǔn)法律制度中的角色與作用

《土壤保護法案》及《土壤修復(fù)通令》(2013)對應(yīng)當(dāng)啟動緊急修復(fù)的土壤環(huán)境風(fēng)險區(qū)分為對人類的風(fēng)險(如對健康的急慢性不利影響、引發(fā)諸如皮膚過敏等表面不適癥狀)、對生態(tài)系統(tǒng)的風(fēng)險(如對生態(tài)多樣性和生態(tài)循環(huán)功能的影響、或?qū)е律鷳B(tài)累積、生態(tài)擴大現(xiàn)象)以及污染擴散的環(huán)境風(fēng)險(如污染隨地下水?dāng)U散對生態(tài)系統(tǒng)或其他土壤利用的影響進而引發(fā)對脆弱目標(biāo)的侵害、地下水污染等不可控制情形)?？梢?對人體健康安全的保護和對生態(tài)環(huán)境的短期、長遠利益保護是荷蘭土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度的根本目的，尤其關(guān)注對人體健康安全利益的保護。

《土壤保護法案》規(guī)定，修復(fù)方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)過省級行政部門 (ProVi nci al Executive)按照《統(tǒng)一行政法案》(General Admini strative Law Act)的規(guī)定權(quán)限予以審批之后方可實施，且一旦在標(biāo)準(zhǔn)適用過程中行政部門根據(jù)污染地塊發(fā)布具體指令，則修復(fù)責(zé)任人應(yīng)當(dāng)按照指令完成修復(fù)。修復(fù)工程完成之后，修復(fù)責(zé)任人應(yīng)當(dāng)盡快將修復(fù)效果的書面報告提交修復(fù)方案審批部門審核，對修復(fù)效果的書面報告應(yīng)當(dāng)包含哪些內(nèi)容，《土壤保護法案》也予以明確?？梢?，荷蘭土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度的適用過程采用了嚴格的行政監(jiān)管模式，行政主管部門從修復(fù)方案的確定開始介入標(biāo)準(zhǔn)適用過程，直至修復(fù)工程完畢。甚至在修復(fù)完成后，如果目標(biāo)地塊仍然存在污染物(但已經(jīng)降至可接受風(fēng)險水平以下)，行政主管部門仍可以要求修復(fù)責(zé)任人編制“事后維護計劃”（After-care Plan），對后續(xù)的適用標(biāo)準(zhǔn)、成本效益分析、定期監(jiān)測等做詳細計劃。

荷蘭土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度以其風(fēng)險管控、土壤功能導(dǎo)向的管控理念、細致入微的適用分類、彈性化的標(biāo)準(zhǔn)體系、嚴格行政介入的標(biāo)準(zhǔn)適用過程，展示了對土壤生態(tài)環(huán)境和人體健康安全的雙重制度價值取向，為中國構(gòu)建土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的探索樣本。目前， 《土壤污染防治法》已經(jīng)正式頒布即將全面實施，作為土壤污染治理重要手段的修復(fù)制度，需要一套科學(xué)有效的標(biāo)準(zhǔn)體系作為支撐，合理借鑒土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的荷蘭經(jīng)驗，完善、優(yōu)化中國土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度勢在必行。

來源：見道

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